Aktuálne problémy legislatívneho procesu

Autori sa v odbornom článku snažia poskytnúť pohľad na pretrvávajúce problémy legislatívneho procesu. Problémy legislatívneho procesu sú často predmetom diskusií na rôznych fórach, avšak zatiaľ sa nenašla dostatočná vôľa na ich zmenu či úpravu.

Martin Kozubík 14. 05. 2012 16 min.
Vítanie - socha Vítanie - socha Národná rada Slovenskej republiky, www.nrsr.sk

Legislatívny vývoj v demokratických krajinách Európy smeruje k potrebe riešenia veľkého množstva rozmanitých úloh, ktoré sú typické pre súčasnú spoločnosť. Zároveň odzrkadľuje výraznú dynamiku procesov v nej prebiehajúcich a potrebu právnej úpravy činnosti subjektov práva, ktoré zodpovedajú princípu právnej istoty.

S nárastom počtu právnych predpisov dochádza k zníženiu koordinácie medzi viacerými textami právnych predpisov upravujúcich tú istú právnu oblasť. „Výsledkom toho je na jednej strane duplicita zachádzajúca niekedy až do úplnej protichodnosti textov rôznych zákonov upravujúcich ten istý spoločenský vzťah a na druhej strane až k nepochopiteľným medzerám tak typickým najmä pre daňové právo.“[1]

Objektívnou príčinou „nekvalitnej legislatívy“ je predovšetkým zvyšujúce sa tempo spracovania nových právnych predpisov, čím dochádza aj k zníženiu kvality technickej stránky legislatívnej činnosti. Táto problematika sa netýka len legislatívneho procesu Slovenskej republiky, ale ide o problém európsky. Z tohto dôvodu sa ním zaoberala i konferencia predsedov parlamentov členských štátov Európskej únie, ktorá sa konala v roku 1997 v Helsinkách.

V záujme bezproblémového fungovania spoločnosti je nevyhnutné sa aktívne zaoberať procesom tvorby práva. Súčasný legislatívny proces sa vyznačuje viacerými nedostatkami, ktoré negatívne ovplyvňujú výslednú podobu zákonov.

Pri neustálej zmene právnych predpisov sa znižuje právna istota účastníkov právnych vzťahov.

Situáciu komplikuje nielen kvantita prameňov práva, ale i častá nedostatočná kvalita právnej normotvorby v Slovenskej republike.

Výklad pojmov

Východiskom pre analýzu súčasného legislatívneho procesu a tvorby práva je definícia základných pojmov.

A) Legislatíva je zadefinovaná v knižnej publikácii  „Teória a prax legislatívy“[2] ako pravidlami riadená činnosť orgánov a inštitúcií, pri ktorej v rozsahu svojej právomoci a presne stanoveným postupom sa tvoria právne predpisy. Zahŕňa obsahové a formálne spracovanie, proces tvorby a prijímania textov právnych predpisov, analýzu očakávaného pôsobenia textov právnych predpisov v praxi ako aj hodnotenie efektívnosti platného právneho predpisu, teda praktické dosahovanie cieľov v aplikačnej a realizačnej praxi.

B) Legislatívnym orgánom je orgán, ktorý je oprávnený na základe svojej ústavnej právomoci vydávať právne predpisy, v Slovenskej republike sú nimi: Národná rada Slovenskej republiky ďalej len národná rada, vláda Slovenskej republiky, ministerstvá, ostatné ústredné orgány štátnej správy, iné orgány verejnej moci na základe osobitného zákona, samosprávne kraje a obce.

C) Legislatívna právomoc znamená právomoc vydávať právne predpisy.

D) Legislatívny proces možno charakterizovať ako tvorbu právnych predpisov, ktorý prebieha viacerými etapami, ktorých konkrétna podoba závisí aj od druhu vytváraného právneho predpisu. Poznáme nasledovné etapy:

  1. predprípravnú
  2. prípravnú
  3. schvaľovaciu
  4. promulgačnú[3].

Cieľom 1. etapy je iniciovanie a rozhodnutie o tom, že právny predpis bude potrebné vytvoriť. Ďalším dôležitým krokom je vypracovanie a schválenie legislatívneho zámeru zákona.

V 2. etape ide o prípravu návrhu samotného právneho predpisu. Prípravná etapa zahŕňa  prípravu paragrafového znenia návrhu zákona, v rámci ktorej je potrebné rešpektovať legislatívno – technické pravidlá. Kľúčovou časťou je pripomienkové konanie, ktoré má spravidla dve časti, a to vnútrorezortnú a medzirezortnú. Finálnou fázou druhej etapy je prerokovanie právneho predpisu v príslušných legislatívnych orgánoch, ktoré nerozhodujú o prijatí právneho predpisu.

Výsledkom 3. etapy, schvaľovacej je prerokovanie právneho predpisu v legislatívnych orgánoch, ktoré majú právomoc právny predpis schváliť a samotný akt rozhodovania o schválení právneho predpisu. Pri procese prerokovania a schvaľovania návrhu sa rozlišuje medzi všeobecným legislatívnym konaním a osobitnými formami legislatívneho konania. „Všeobecné legislatívne konanie o návrhu zákona má tri obligatórne etapy, ktoré sa nazývajú čítaním zákona a všetky sú upravené v rokovacom poriadku národnej rady.“[4]

Promulgačná 4. etapa je spojená s formálnym vznikom platnosti právneho predpisu, ktorá zahŕňa vytvorenie konečného znenia právneho predpisu, podpisovanie právneho predpisu a jeho uverejnenie, čo je v kompetencii Odboru legislatívy Kancelárie Národnej rady Slovenskej republiky (ďalej len Kancelária národnej rady).

E) Legislatívne pravidlá sú normy, ktoré sa dodržiavajú pri tvorbe právnych predpisov a možno ich rozdeliť na formálne a obsahové.

Základná úprava legislatívneho procesu sa nachádza v Ústave Slovenskej republiky č. 460/1992 Zb. v znení neskorších predpisov (ďalej len ústava). Podrobne ju upravuje predovšetkým zákon č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej len rokovací poriadok), ktorý upravuje najmä postup pri prejednávaní a schvaľovaní návrhov zákonov, ale i ďalšia právna úprava: Legislatívne pravidlá vlády Slovenskej republiky, Legislatívne pravidlá tvorby zákonov, Štatút Legislatívnej rady vlády Slovenskej republiky, Rokovací poriadok vlády Slovenskej republiky, Smernice na prípravu a predkladanie materiálov na rokovanie vlády Slovenskej republiky, Zásady vlády Slovenskej republiky pre oblasť medzinárodných zmlúv.

F) Tvorba práva je tvorbou právnych noriem. Na ucelený výklad je nutné rozlišovať pojmy legislatíva a zákonodarstvo. Pod pojmom zákonodarstvo sa rozumie len tvorba ústavy, ústavných zákonov a zákonov. Ak túto tvorbu rozšírime o ďalšie právne predpisy, možno hovoriť o legislatíve. V praxi, aj v teórii bežne dochádza k zamieňaniu týchto pojmov.

1. Kvantita legislatívnych prác a jej vplyv na efektivitu a stabilitu právnych predpisov

Kvalitu legislatívneho procesu negatívne ovplyvňuje predovšetkým nadmerná preťaženosť odborných legislatívnych ako aj vecných útvarov jednotlivých ústredných orgánov štátnej správy, poradných orgánov vlády a odborných zložiek Kancelárie národnej rady ako aj členov vlády a poslancov národnej rady. V súčasnosti je pozorovateľný narastajúci trend celkového počtu podaných návrhov zákonov, respektíve i schválených zákonov, čoho dôsledkom je objektívne nízka kvalita legislatívy.

Ako podklad možno uviesť stručný prehľad o činnosti národnej rady v V. volebnom období (k 1.3.2012, rok 2010: 1.-11.schôdza, rok 2011: 12.-27. schôdza, rok 2012: 28.-29. schôdza), kedy bol počet schválených zákonov celkovo 208, počet neschválených návrhov zákonov bol 127, počet zákonov vrátených prezidentom 29. Celkový počet predložených návrhov zákonov bol 364.[5]

„Jednou z požiadaviek koncepčného prístupu k legislatíve je existencia ucelenej predstavy o objektívne potrebných legislatívnych zmenách právneho poriadku v určitom časovom horizonte, ktorá sa navonok, okrem iného, prejavuje v minimalizácii legislatívnych „vstupov“ do jednotlivých právnych predpisov, čo v konečnom dôsledku pozitívne vplýva na stabilitu právneho poriadku a napĺňanie princípu právnej istoty z hľadiska adresátov právnych noriem. V zásade by za ideálneho stavu malo, až na drobné výnimky, platiť, že kvalitný zákonodarca, opierajúci sa o jasnú koncepciu, by nemal viac ako jedenkrát v priebehu volebného obdobia „vstúpiť“ do určitého právneho predpisu.“[6] V porovnaní so spomenutým ideálnym modelom prístupu k legislatíve, podľa môjho názoru možno v našom právnom poriadku pozorovať absenciu ucelenej legislatívnej koncepcie, čo sa prejavuje najmä častými modifikáciami, dopĺňaním, opravami chýb v zákonoch v rámci jedného volebného obdobia.

Množstvo návrhov zákonov, ich časté opätovné novelizácie prispievajú jednak k znižovaniu kvality výsledkov legislatívneho procesu, tak z obsahového ako i z formálneho hľadiska, a jednak spôsobujú i neprehľadnosť právnej úpravy. Veľké množstvo prijímaných právnych predpisov má negatívny vplyv na efektívnosť pôsobenia práva ako aj stabilitu práva v spoločnosti. Na zvyšovanie počtu zákonov reaguje aj hypertrofia podzákonnej normotvornej činnosti a tiež nenáležitá rozmanitosť výstupov sekundárnej normotvorby.

Kvantita zákonov sťažuje ich prehľadnosť a komplikuje aj nadobudnutie ucelených a trvalých poznatkov v jednotlivých právnych oblastiach.

Vzhľadom na súčasný stav finančnej krízy možno predpokladať, že sa situácia s nadprodukciou právnych predpisov neposunie k lepšiemu. Možno sa domnievať, že nasledovný vývoj speje k potrebe väčšej právnej regulácie zo strany štátu a tým i k produkcii ďalšieho množstva právnych predpisov.

Bolo by preto vhodné zamyslieť sa nad úmernosťou potreby legislatívnych zmien v rámci súčasnej legislatívnej činnosti.

Vzhľadom na rýchly vývoj modernej spoločnosti a vznik množstva, častokrát i nových spoločenských vzťahov a konfliktov, je odôvodnená i potreba ich normatívnej regulácie. Na druhej strane táto potreba však neraz prerastá do neodôvodnenej kvantity právnych predpisov. Kvantita právnych predpisov teda neznamená efektívnejšiu a stabilnejšiu právnu úpravu. Práve naopak.

Kvantita právnych predpisov spojená s ich početnými novelizáciami spôsobuje v konečnom dôsledku ich nestabilitu a oslabuje ich riadiacu schopnosť.

Ako podotýka JUDr. Branislav Fábry, PhD. vo svojom príspevku na konferencii v Olomouci[7] : „Existuje domnienka, že práve uvedené urýchľovanie produkcie noriem a s tým spojená strata orientácie v nich, vyvolávajú pocit ohraničovania osobnej slobody a tiež pocit právnej neistoty. Tieto pocity a domnienky nemožno prejsť premlčaním. Najmä u hospodárskych subjektov je pocit existencie vypočítateľného právneho poriadku kľúčový.“

Možno konštatovať, že kvantita  právnych predpisov, ktorá oslabuje orientáciu občana v právnej úprave priamo súvisí s nestabilitou právneho poriadku a patrí medzi zásadné problémy tvorby práva. Rovnako, pokiaľ je zákon nejasný, nesystémový, či rozporný, vážne ohrozuje princíp právnej istoty, ktorý je kľúčovým princípom právneho štátu.

2. Problematika legisvakancie

S problematikou hypertrofie právnych predpisov, respektíve zákonov úzko súvisí aj problematika novelizácie zákonov, ktoré ešte nenadobudli účinnosť.

Tento jav je z hľadiska právneho vedomia a právnej istoty javom neželaným, keďže narúša legisvakačnú dobu, ktorá má svoje opodstatnenie.

Tzv. legisvakačná doba (vacatio legis) predstavuje obdobie medzi publikovaním zákona v Zbierke zákonov, teda obdobie medzi platnosťou zákona a dňom jeho účinnosti. Slúži na to, aby sa všetky inštitúcie, právnické a fyzické osoby mali možnosť počas tohto obdobia oboznámiť s obsahom textu nového zákona a aby mohli začať podľa neho odo dňa jeho účinnosti postupovať.

Na základe hore uvedeného možno konštatovať, že v procese tvorby práva často dochádza k špecifickému javu, ktorým je novelizácia právneho predpisu pred nadobudnutím jeho účinnosti, teda počas legisvakačnej doby. Ako príklad možno uviesť Trestný zákon č. 300/2005 Z.z., ktorý bol ešte pred uplynutím legisvakačnej doby novelizovaný. Stav, kedy počas legisvakačnej doby dochádza k zmenám, opravám a doplneniam platnej právnej normy má negatívny vplyv na kvalitu a precíznosť legislatívneho procesu v štádiu tvorby práva a tým narúša stabilitu právneho poriadku.

Krátka legisvakancia zákonov taktiež prispieva k neprehľadnosti a nesystematickosti právnej úpravy zákonov. Preto sme toho názoru, že legisvakačná doba by sa mala predĺžiť, aby nedochádzalo k hore uvedeným problémom.

Narúšanie prehľadnosti zákonov spôsobuje aj predkladanie viacerých návrhov noviel jedného zákona zo strany vlády na jednu schôdzu národnej rady. Dôsledkom je to, že zákon dostáva konečnú podobu (číslovanie paragrafov, označovanie pododsekov)  až v redakcii Zbierky zákonov po posúdení redaktorom[8] a po korektúre pracovníkom Odboru legislatívy Kancelárie národnej rady.

3. Právny jazyk

Pre efektívnosť právneho predpisu je dôležitá jeho forma, ktorou sa zaoberá legislatívna technika. Legislatívna technika je činnosť, ktorá právnym normám dáva oznamovaciu formu. Legislatívna technika sa teda zaoberá vytvorením vonkajšej formy právneho predpisu, ku ktorej patrí predovšetkým jazyková stránka a rozčlenenie právneho predpisu.

Aby sme dospeli k správnej praktickej aplikácii práva je nutné skúmať obsah a zmysel právnej regulácie prostredníctvom výkladu práva. S otázkou výkladu práva úzko súvisí aj právny jazyk.

Tvorba práva, ktorá zahŕňa predovšetkým tvorbu zákonov, predstavuje tvorbu noriem v jasnej, zrozumiteľnej podobe. Jazyk právnych predpisov má spĺňať požiadavku zrozumiteľnosti jeho adresátom.

Právny jazyk má povahu odborného jazyka, mal by sa vyznačovať pojmovou celistvosťou, gramatickou zhodnosťou, stručnosťou a  jasnosťou. Je preň charakteristické, že každé slovo v ňom musí mať účelovo presne vymedzený význam, aby mohlo plniť úlohu presného nástroja právnej regulácie. Právne predpisy tvoria jazykové výrazy, ktorých prostredníctvom sa právne normy oznamujú ich adresátom.

Text zákona má teda plniť požiadavku zrozumiteľnosti, terminologickej presnosti, jednotnosti a má byť prehľadne usporiadaný tak, aby sa výsledok procesu interpretácie zhodoval s obsahom interpretovaného právneho textu.

Jazyk zákona má byť jednotný, nadčasový a jasný. Vyjadrenie zákona by malo byť také, aby znemožňovalo viaczmyselný alebo individuálny výklad. V legislatívnom jazyku, ktorý zákonodarca používa možno najviac kritizovať používanie dlhých súvetí, v ktorých je ťažko postrehnuteľný zmysel, ako aj používanie nedefinovaných cudzích slov.

Za vážny nedostatok súčasnej tvorby práva možno považovať nedôsledné a nepresné vyjadrenie pravidla v priebehu legislatívneho procesu, ktoré je jedným z dôvodov vzniku nesúladu medzi textom právnej normy a jej podobou v aktoch aplikácie práva a napokon aj jej realizáciou v konkrétnom právnom vzťahu.

4. Poslanecký návrh zákona

Ústava a rokovací poriadok zakotvujú právo zákonodarnej iniciatívy. Desiata časť rokovacieho poriadku upravuje postup pri predkladaní návrhov poslancami a výbormi národnej rady. V prípade vládneho návrhu zákona sa jeho predkladanie spravuje Legislatívnymi pravidlami vlády.

V podmienkach Slovenskej republiky ako parlamentnej formy vlády dominuje legislatíva iniciovaná vládou. V porovnaní s poslaneckou legislatívnou iniciatívou, legislatíva iniciovaná vládou disponuje širokým odborným zázemím a to na úrovni jednotlivých rezortov. Napriek tejto skutočnosti počet legislatívnych iniciatív poslancov stúpa, pričom ich kvalita a motívy predkladania sú často krát otázne.

Právo zákonodarnej iniciatívy využívajú vo väčšej miere ako výbory, poslanci národnej rady a to najmä na presadenie svojich záujmov, na čiastkové opravy vzniknutých chýb a omylov v prijatej legislatíve a v menšej miere na komplexné riešenie problémov.

Medzi nedostatky legislatívneho procesu možno zaradiť aj predkladanie ministerských pozmeňovacích návrhov prostredníctvom poslancov, pretože takéto návrhy zákonov, prípadne pozmeňovacie návrhy sa častokrát dostávajú do parlamentu prostredníctvom poslancov napriek tomu, že sú spravidla vypracované zamestnancami ministerstiev alebo iných ústredných orgánoch štátnej správy a tieto neboli schválené vo vláde. Takýto postup obchádza medzirezortné pripomienkové konanie, čo znižuje kvalitu legislatívneho procesu a uberá na komplexnosti jeho posúdenia. Zároveň je jeho dôsledkom nedostatočná odborná diskusia k  predloženým poslaneckým návrhom. Takto vypracovaný poslanecký návrh, ktorý je formálne predložený do legislatívneho procesu nezhŕňa legislatívnu predstavu celej vlády, ale len niektorého ministra či predsedu iného ústredného orgánu štátnej správy.

„Ak návrh zákona podajú výbory alebo poslanec a ak návrh zákona spĺňa ustanovené náležitosti, predseda národnej rady doručí návrh zákona vláde a požiada ju o zaujatie stanoviska v lehote do 30 dní. Vláda zašle stanovisko predsedovi národnej rady. Ak vláda v 30-dňovej lehote nezaujme stanovisko, rokuje sa o návrhu zákona aj bez tohto stanoviska. Ak vláda doručí stanovisko dodatočne, možno ho zohľadniť.”[9] Ustanovenie § 70 ods. 2 rokovacieho poriadku dáva možnosť vláde zasiahnuť do podoby poslaneckých návrhov zákonov. Vzhľadom na vysoký počet poslaneckých návrhov zákonov sa možno domnievať, že táto lehota na zaujatie stanoviska vládou je krátka. V praxi často dochádza k situácii, že je stanovisko vlády doručené do národnej rady až po rokovaní vo výboroch, čo sťažuje jeho zapracovanie.

Ďalším neduhom legislatívneho procesu je i množstvo článkov v návrhoch zákonov, ktoré novelizujú taký predmet úpravy, ktorý s pôvodným návrhom nesúvisí. Táto situácia by sa mala riešiť samostatnými novelami návrhov zákonov.

5. Neopodstatnené využívanie skráteného legislatívneho konania

V zmysle § 89 ods. 1 rokovacieho poriadku, národná rada sa môže na návrh vlády uzniesť na skrátenom legislatívnom konaní o návrhu zákona len „za mimoriadnych okolností, keď môže dôjsť k ohrozeniu základných ľudských práv a slobôd alebo bezpečnosti alebo ak hrozia štátu značné hospodárske škody“. Odsek 2 umožňuje rozhodnúť o skrátenom legislatívnom konaní národnou radou aj vtedy, ak si rozhodnutie Rady bezpečnosti Organizácie Spojených národov o akciách na zabezpečenie medzinárodného mieru a bezpečnosti vydané podľa čl. 41 Charty Organizácie Spojených národov vyžaduje neodkladné prijatie zákona. V tomto prípade nie je potrebný návrh vlády.

V skrátenom legislatívnom konaní ide predovšetkým o skrátenie lehôt na prerokovanie návrhu zákona v jeho jednotlivých štádiách. Pri uplatnení skráteného legislatívneho konania sa musí dôsledne dbať na to, aby boli kumulatívne splnené formálne podmienky, tzn., že takýto návrh môže podať len vláda a tento musí byť schválený uznesením národnej rady. Zároveň sa vyžaduje splnenie minimálne jednej z materiálnych podmienok ustanovených v § 89 ods. 1 rokovacieho poriadku. Materiálne vymedzenie pojmov: „mimoriadne okolnosti“, „ohrozenie základných ľudských práv a slobôd“ a „značné hospodárske škody“ je možné vykladať veľmi široko, čo poskytuje priestor na uplatnenie skráteného legislatívneho konania vo veľkom množstve prípadov.

Súčasná legislatívna prax ukazuje, že využívanie tohto inštitútu sa neuskutočňuje vždy v súlade so zákonom, ale  niekedy sa tak deje na hrane dikcie zákona. Počet prerokúvaných návrhov zákonov v skrátenom legislatívnom konaní je veľmi vysoký. Väčšia pozornosť by sa mala venovať tomu, aby nedochádzalo k jeho svojvoľnému zneužívaniu pre rôzne politické ciele. Pre konkrétne štatistiky uvádzame nasledovné čísla: rok 1994-1998 - 46 zákonov, rok 1998-2002 - 104 zákonov, rok 2002-2006 - 36 zákonov, rok 2006-2010 - 52 zákonov.[10]

Skrátené legislatívne konanie je jednoznačne potrebným a nevyhnutným inštitútom. Malo by sa však dôslednejšie dbať na to, aby tento inštitút bol uplatňovaný len výnimočne v súlade so zásadami právneho a demokratického štátneho zriadenia a malo by sa využívať naozaj iba v nevyhnutných prípadoch.

Uvádzame jeden príklad, kedy podľa nášho názoru skrátené legislatívne konanie nebolo nutné. Ide o vládny návrh zákona, ktorým sa mení zákon č. 301/2005 Z.z. Trestný poriadok v znení neskorších predpisov, ktorý bol prerokovaný v skrátenom legislatívnom konaní v V. volebnom období ako tlač č. 42 na 4. schôdzi národnej rady. Predmetom novelizácie bola zmena uvedeného zákona v dvoch bodoch.[11] Uznesenie o návrhu vlády na skrátené legislatívne konanie o vládnom návrhu zákona, ktorým sa mení zákon č. 301/2005 Z.z. Trestný poriadok v znení neskorších predpisov bolo schválené 78 poslancami národnej rady, proti bolo 63 poslancov.[12] Predmetný návrh tlače č. 41 obsahuje odôvodnenie, že v prípade neprijatia môže dôjsť k ohrozeniu základných ľudských práv a slobôd. Podľa nášho názoru ide o zmenu ustanovenia právneho predpisu, ktorá by počkala aj dva mesiace na ukončenie riadneho legislatívneho procesu a nie je to podľa nás dostatočný dôvod na prerokovanie tohto vládneho návrhu zákona v skrátenom legislatívnom procese.

6. Pôsobenie práva v spoločnosti

Zásadným nedostatkom tvorby práva a  legislatívneho procesu  je zanedbávanie potreby skúmania pôsobenia práva v spoločnosti.

Skúmanie následkov pôsobenia práva v spoločnosti a  identifikácia nedostatkov tvorby práva by v značnej miere prispela k odstráneniu a k zlepšeniu legislatívneho procesu a procesu tvorby práva.

Predkladatelia návrhov zákonov majú subjektívnu predstavu o tom, ako bude zákon v spoločnosti fungovať a pre získanie podpory pre jeho prijatie zdôrazňujú predovšetkým jeho pozitívne aspekty.

Pôsobenie zákona v reálnych podmienkach sa však nie vždy stotožňuje so zámerom zákonodarcu.

Odborné a ideologické pochybnosti o následkoch pôsobenia zákonov by bolo vhodné minimalizovať dôsledným výskumom pôsobenia práva v spoločnosti.

Výskum pôsobenia práva v spoločnosti by mal odstrániť nadbytočnú byrokraciu v spoločnosti, hypertrofiu právnych predpisov a zabezpečiť efektívne plnenie úloh legislatívy. Primárnou úlohou legislatívy je snaha o optimálne skĺbenie procesu tvorby práva ako politického procesu s vedeckým prístupom k tvorbe práva, ktorý má odrážať aktuálne potreby spoločnosti.

K skvalitneniu legislatívy nepochybne môže prispieť aj prehĺbenie vzdelávania perspektívnych legislatívnych pracovníkov.

Pri návrhoch zákonov častokrát nastáva situácia, že nie je dostatočný časový priestor na verejnú diskusiu, ktorá by do určitej miery mohla zabrániť prijímaniu predpisov, ktoré môžu mať v reálnom živote negatívny dosah na väčšinu ľudí. Práve verejná diskusia s vedeckými pracovníkmi, ale aj odborníkmi z praxe by určite mohla zaručiť kvalitnejšie právne predpisy.

V politickom prostredí možno spozorovať aj aktivity jednotlivcov alebo záujmových skupín, ktorých cieľom je ovplyvniť rozhodnutia orgánov a inštitúcií politickej moci a teda samotný proces tvorby politiky. Ide o lobing, ktorý je v Európskej únii vnímaný ako plne legitímna súčasť demokratického systému. Verejnosť však nevie, aký prínos majú lobistické skupiny pre verejnosť. Mala by?

Lobing môže byť vnímaný pozitívne, ako sa vyslovil známy expert na túto problematiku R. van Schendelen: „Lobing je mäsom a krvou politických procesov. Bez neho je politka buď mŕtva alebo irelevantná.“ Druhou stranou mince je vyvíjanie nenáležitého tlaku prostredníctvom neprimeraného lobingu záujmových skupín snažiacich sa ovplyvňovať tvorbu politiky vo svoj prospech, čo môže negatívne pôsobiť na život práve zvyšnej väčšiny spoločnosti.[13] Preto si myslíme, že je na mieste určité korigovanie tohto fenoménu a vymedzenie hraníc jeho používania.

Záver

Ostáva iba čakať, či bude dostatočná politická vôľa a tlak verejnosti na zmenu hore uvedených skutočností, ktoré v súčasnej podobe vyvolávajú určitú mieru nestability a neistoty. Rozhodne by aspoň úprava legislatívnych problémov v načrtnutých intenciách príspevku mala pozitívny vplyv na spôsob tvorby právnych predpisov na Slovensku.

 

VYTVORENÉ AKO SPOLUPRÁCA AUTOROV

JUDr. Martin Kozubík, Zamestnanec Odboru legislatívy Kancelárie Národnej rady Slovenskej republiky

Mgr. Jana Elzerová, Interná doktorandka Právnickej fakulty Univerzity Komenského


[1] Kukliš,P. - Svák, J.: Teória a prax legislatívy. Bratislava: Poradca podnikateľa, spol. s.r.o, 2007, s. 5
[2] Kukliš,P. - Svák, J.: Teória a prax legislatívy. Bratislava: Poradca podnikateľa, spol. s.r.o, 2007, s.43
[3] Svák, J. – Cibulka Ľ.: Ústavné právo Slovenskej republiky, Žilina: Poradca podnikateľa, spol. s.r.o., 2007, s. 617
[4] Kukliš,P. - Svák, J.: Teória a prax legislatívy. Bratislava: Poradca podnikateľa, spol. s.r.o, 2007, s.131
[5] Štatistiky Organizačného odboru Kancelárie národnej rady aktuálne ku dňu 1.3.2012
[6] Orosz, L.: Legislatívna činnosť Národnej rady Slovenskej republiky. Niekoľko kritických poznámok, Právny obzor, 86, 2003, č. 2, s. 119-139, s 123,124
[7] Fábry, B.: „Súčasné problémy tvorby práva?“, Olomouc Young Lawyers Debates ­ Collection of Papers (Olomoucké debaty mladých právníku ­Sborník príspěvku), issue: 1 / 2008, pages: 1­5, on www.ceeol.com.
[8] Kukliš, P.: „Niektoré problémy právnej normotvorby v Slovenskej republike“. Bratislava: 2004, s. 1-18
[9] Paragraf 70 ods. 2 zákona Národnej rady Slovenskej republiky č. 350/1996 Z. z. o rokovacom poriadku Národnej rady Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov
[10] Dostupné na http://ntcafvhd/web/Default.aspx?sid=nrsr/dokumenty/statistiky_a_prehlady
[11] Dostupné na http://ntcafvhd/web/Default.aspx?sid=zakony/zakon&MasterID=3368
[12] Dostupné na http://ntcafvhd/web/Default.aspx?sid=schodze/hlasovanie/hlasklub&ID=27065

[13] Dostupné na www.lobing.eu