Generálny advokát: Migrantov musíme prijať!

Generálny advokát Bot navrhuje, aby Súdny dvor zamietol žaloby Slovenska a Maďarska proti dočasnému mechanizmu povinného premiestnenia žiadateľov o azyl. Tento mechanizmus skutočne a primerane prispieva k tomu, aby mohli Grécko a Taliansko čeliť dôsledkom migračnej krízy z roku 2015.

Redakcia 26. 07. 2017 6 min.

Ako odpoveď na migračnú krízu, ktorá zasiahla Európu počas leta 2015, Rada Európskej únie prijala rozhodnutie[1], ktorého cieľom je pomôcť Taliansku a Grécku čeliť masívnemu prílevu migrantov. Toto rozhodnutie predpokladá počas obdobia dvoch rokov premiestnenie 120 000 osôb, ktoré jednoznačne potrebujú medzinárodnú ochranu, z týchto dvoch členských štátov do iných členských štátov Únie.

Napadnuté rozhodnutie bolo prijaté na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ, ktorý stanovuje, že „ak sa jeden alebo viac členských štátov ocitne v núdzovej situácii v dôsledku náhleho prílevu štátnych príslušníkov tretích krajín, môže Rada na návrh Komisie prijať dočasné opatrenia v prospech dotknutého, respektíve dotknutých členských štátov. Uznáša sa po porade s Európskym parlamentom“. Slovensko a Maďarsko, ktoré rovnako ako Česká republika a Rumunsko hlasovali v rámci Rady proti prijatiu tohto rozhodnutia,[2] žiadajú, aby ho Súdny dvor zrušil, pričom uvádzajú jednak dôvody, ktoré majú preukázať, že jeho prijatie je poznačené procesnými chybami alebo je spojené s voľbou nesprávneho právneho základu, a jednak, že nie je vhodné ako reakcia na migračnú krízu, a ani potrebné na tento účel.

Do konania na Súdnom dvore vstúpilo v jeho priebehu Poľsko ako vedľajší účastník konania na podporu Slovenska a Maďarska, zatiaľ čo Belgicko, Nemecko, Grécko, Francúzsko, Taliansko, Luxembursko, Švédsko a Komisia vstúpili ako vedľajší účastníci konania na podporu Rady. Vo svojich návrhoch prednesených v dnešný deň generálny advokát Yves Bot navrhuje, aby Súdny dvor zamietol žaloby podané Slovenskom a Maďarskom.

Po prvé generálny advokát vyvracia tvrdenie, že aj keď napadnuté rozhodnutie nebolo prijaté legislatívnym postupom podľa Zmluvy o FEÚ[3], a preto v právnom poriadku EÚ formálne nepredstavuje legislatívny akt, malo byť pokladané za legislatívny akt, keďže mení viaceré legislatívne akty EÚ, ako je nariadenie Dublin III[4]. Podľa tohto tvrdenia mal byť takýto legislatívny akt prijatý na základe iného ustanovenia, ako je článok 78 ods. 3 ZFEÚ, keďže toto ustanovenie nemôže byť použité ako právny základ legislatívnych aktov.

Generálny advokát v tejto súvislosti zdôrazňuje, že napadnuté rozhodnutie nemožno považovať za legislatívny akt z hľadiska jeho obsahu, keďže Zmluva o FEÚ obsahuje čisto formálny prístup rozlišovania medzi legislatívnymi a nelegislatívnymi aktmi. Za legislatívne akty totiž môžu byť považované len akty prijaté legislatívnym postupom (či už riadnym alebo mimoriadnym). Z toho vyplýva, že postupy, akým je postup upravený článkom 78 ods. 3 ZFEÚ, ktoré prebiehajú podobne ako mimoriadny legislatívny postup, avšak Zmluva o FEÚ ich tak výslovne neoznačuje, je potrebné považovať za nelegislatívne postupy, ktoré vyústia v prijatie nelegislatívnych aktov. Za týchto podmienok sa generálny advokát domnieva, že toto rozhodnutie predstavuje nelegislatívny akt prijatý na základe článku 78 ods. 3 ZFEÚ.

V rámci rovnakého kontextu sa generálny advokát domnieva, že článok 78 ods.3 ZFEÚ oprávňuje na prijatie opatrení, ktoré v reakcii na jasne vymedzenú núdzovú situáciu dočasným spôsobom a v presne vymedzených bodoch zavádzajú výnimky z legislatívnych aktov v oblasti azylu. Generálny advokát tiež zdôrazňuje, že toto ustanovenie oprávňuje Radu prijať všetky dočasné opatrenia, ktoré pokladá za potrebné ako odpoveď na migračnú krízu. Okrem toho generálny advokát konštatuje, že tieto presné a dočasné výnimky nemožno prirovnať k trvalej zmene základných pravidiel obsiahnutých v legislatívnych aktoch Únie vo veciach azylu, takže prijatím napadnutého rozhodnutia nedošlo k obídeniu legislatívneho postupu.

Ako generálny advokát napokon spresňuje, keďže napadnuté rozhodnutie predstavuje nelegislatívny akt, na jeho prijatie sa nevzťahovali požiadavky týkajúce sa účasti národných parlamentov (vzťahujúce sa len na legislatívne akty).

Po druhé generálny advokát konštatuje, že časový rozsah pôsobnosti dotknutého rozhodnutia (konkrétne od 25. septembra 2015 do 26. septembra 2017) je presne vymedzený, takže nemožno spochybniť jeho dočasnú povahu.

Po tretie generálny advokát uvádza, že závery Európskej rady z 25. a 26. júna 2015, podľa ktorých majú členské štáty rozhodnúť „konsenzom“ o rozdelení osôb, ktoré jednoznačne potrebujú medzinárodnú ochranu, a to pri „zohľadnení špecifickej situácie každého členského štátu“, nebránia prijatiu napadnutého rozhodnutia Radou. Tieto závery sa totiž vzťahovali na iný návrh premiestnenia ako odpoveď na prílev migrantov konštatovaný v roku 2014 a v prvých mesiacoch roku 2015, ktorý sa týkal rozdelenia 40 000 osôb medzi členské štáty. Tento návrh bol predmetom rozhodnutia 2015/1523[5], a nie rozhodnutia, ktoré bolo napadnuté v prejedávanej veci.

Po štvrté generálny advokát odmieta tvrdenie, že Rada mala povinnosť opätovnej konzultácie s Európskym parlamentom, keďže v pôvodnom návrhu Komisie vykonala podstatné zmeny, a to najmä tým, že vzala na vedomie vôľu vyjadrenú Maďarskom, aby sa nenachádzalo na zozname členských štátov benefitujúcich z mechanizmu premiestnenia[6] a označila tento štát za členský štát premiestnenia. V tejto súvislosti sa generálny advokát domnieva, že keďže sa tieto zmeny a doplnenia netýkajú základných vlastností tohto mechanizmu, nová formálna konzultácia Parlamentu nebola potrebná.

Po piate generálny advokát konštatuje, že aj keď napadnuté rozhodnutie obsahuje v porovnaní s pôvodným návrhom Komisie zmeny a doplnenia, Rada nebola povinná rozhodnúť jednomyseľne, keďže Komisia s týmito zmenami a doplneniami nevyjadrila svoj nesúhlas.

Po šieste sa generálny advokát domnieva, že napadnuté rozhodnutie automaticky prispieva k zníženiu značného tlaku vyvíjaného na grécky a taliansky azylový systém v dôsledku migračnej krízy z leta 2015, takže je spôsobilé dosahovať cieľ, ktorý sleduje.

V tomto kontexte slabá účinnosť opatrení, ktoré toto rozhodnutie zavádza, nespochybňuje jeho vhodnosť na dosahovanie sledovaného cieľa, keďže túto vhodnosť je potrebné posúdiť na základe skutkových a právnych okolností, ktoré existovali v čase jeho prijatia, a nie na základe retrospektívnych úvah týkajúcich sa miery jeho účinnosti. Generálny advokát navyše zdôrazňuje, že túto nízku účinnosť je možné vysvetliť celým súborom dôvodov, medzi ktorými sa nachádza aj čiastočné alebo úplné nevykonanie napadnutého rozhodnutia niektorými členskými štátmi (vrátane Slovenska a Maďarska), čo je v rozpore so zásadou solidarity a spravodlivého rozdelenia bremena členských štátov v oblasti azylovej politiky.

Po siedme a napokon generálny advokát uvádza, že spomenutá povinnosť umožňuje Rade prijať dočasné opatrenie stanovujúce záväzné rozdelenie osôb, ktoré potrebujú medzinárodnú ochranu, takže takéto opatrenie nemožno považovať za zjavne prekračujúce hranicu toho, čo bolo nevyhnutné ako účinná odpoveď na migračnú krízu.

(zdroj: TLAČOVÉ KOMUNIKÉ č. 88/17; Luxemburg 26. júla 2017; Návrhy generálneho advokáta vo veciach C-643/15 a C-647/; Tlač a informácie Slovensko a Maďarsko/Rada; www.curia.europa.eu)

Poznámky pod čiarou:

[1] Rozhodnutie Rady (EÚ) 2015/1601 z 22. septembra 2015 o zavedení dočasných opatrení v oblasti medzinárodnej ochrany v prospech Talianska a Grécka (Ú. v. EÚ L 248, 2015, s. 80).

[2] Fínsko sa počas hlasovania zdržalo, zatiaľ čo ostatné členské štáty hlasovali v prospech prijatia rozhodnutia.

[3]Ide o riadny legislatívny postup a mimoriadny legislatívny postup podľa článku 289 ZFEÚ. 

[4] Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady z 26. júna 2013, ktorým sa stanovujú kritériá a mechanizmy na určenie členského štátu zodpovedného za posúdenie žiadosti o medzinárodnú ochranu podanej štátnym príslušníkom tretej krajiny alebo osobou bez štátnej príslušnosti v jednom z členských štátov (Ú. v. EÚ L 180, 2013, s. 31). 

[5] Rozhodnutie Rady zo 14. septembra 2015 o zavedení dočasných opatrení v oblasti medzinárodnej ochrany v prospech Talianska a Grécka (Ú. v. EÚ L 239, 2015, s. 146).

[6] Maďarsko potvrdzuje, že odmietlo byť označené za členský štát benefitujúci z mechanizmu premiestnenia, aby sa vyhlo tomu, že by bolo pokladané za členský štát zodpovedný za preskúmanie žiadostí o azyl, ktoré majú byť podané v členskom štáte, kde migranti skutočne vstúpili na územie Únie.