Sú niektoré korona opatrenia protiústavné?

V utorok, 14.apríla 2020, bol Ústavnému súdu SR doručený návrh na začatie konania, v ktorom sa má rozhodnúť, či nie sú nové opatrenia alebo spôsob ich prijatia protiústavné. Ide o opatrenia prijaté v rámci nových zákonov určených na znižovanie dopadov koronavírusu. Čo podľa navrhovateľov nie je v súlade s Ústavou SR, aj aká je ich argumentácia, sme Vám zhrnuli v dnešnom článku.

Andrea Palgutová 16. 04. 2020 9 min.

Iniciátormi podania bola skupina 30 poslancov NRSR, v zastúpení advokátskou kanceláriou KALLAN Legal s.r.o., ktorej konateľom je bývalý Minister vnútra SR, JUDr. Róber Kaliňák.

V podanom návrhu sa navrhuje preskúmanie súladu právnych predpisov, ktoré boli prijaté 25.marca 2020 s Ústavou SR. Ide o vládny návrh zákona o niektorých mimoriadnych opatreniach v súvislosti so šírením nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby Covid-19 a v justícii, ktorým sa mení a dopĺňa zákon č. 185/2002 Z. z. o Súdnej rade Slovenskej republiky v znení neskorších predpisov (ďalej „Zákon o Súdnej rade“) a ktorým sa dopĺňa zákon č. 757/2004 Z. z. o súdoch (ďalej „Zákon o súdoch“). V rámci neho bola v ten deň prijatá i v poslednej dobe medzi občanmi často spomínaná novela zákona č. 351/2011 Z. z. o elektronických komunikáciách (ďalej „Zákon o elektronických komunikáciách“).

V návrhu ako celku sa navrhuje preskúmať súlad:

  1. niektorých ustanovení Zákona o Súdnej rade a zákona o súdoch s Ústavou SR,
  2. niektorých ustanovení Zákona o elektronických komunikáciách s Ústavou SR, medzinárodnými zmluvami a dohovormi,

a v neposlednom rade sa navrhuje aj zastavenie účinnosti týchto napadnutých ustanovení.

Napadnuté ustanovenia

V návrhu samozrejme nebol Zákon o Súdnej rade napadnutý v celom rozsahu. Ide len o niektoré časti dokopy štyroch ustanovení, ktoré vám znázorňujeme nižšie aj s jedným namietaným ustanovením Zákona o súdoch:

  • § 4b ods. 2 Zákona o Súdnej rade - Predseda súdnej rady písomne oznámi vzdanie sa funkcie podpredsedovi súdnej rady, ak ho niet, vekovo najstaršiemu členovi súdnej rady. Funkcia predsedu súdnej rady zaniká dňom nasledujúcim po dni doručenia oznámenia podľa prvej vety.

  • § 4b ods. 3 písm. a) Zákona o Súdnej rade - Návrh na odvolanie predsedu súdnej rady môžu podať najmenej piati členovia súdnej rady. Súdna rada môže predsedu súdnej rady odvolať, ak

    a) jeho zotrvaním vo funkcii môže byť vážne ohrozená dôveryhodnosť súdnictva alebo dobrá povesť súdnictva,

    b) mu zdravotný stav dlhodobo, najmenej však počas troch mesiacov, nedovoľuje riadne vykonávať povinnosti vyplývajúce z jeho funkcie, alebo

    c) opakovane porušuje svoje povinnosti.

  • § 26 ods. 2 Zákona o Súdnej rade - Člen súdnej rady písomne oznámi vzdanie sa funkcie člena súdnej rady predsedovi súdnej rady. Funkcia člena súdnej rady zaniká dňom nasledujúcim po dni doručenia oznámenia predsedovi súdnej rady.

  • § 33 ods. 1 a 2 (Prechodné ustanovenie) - (1) Ak ku dňu účinnosti tohto zákona plynie lehota podľa § 26 ods. 2 v znení účinnom predo dňom nadobudnutia účinnosti tohto zákona, funkcia člena súdnej rady, ktorý sa vzdal funkcie člena súdnej rady, zanikne deň nasledujúci po dni účinnosti tohto zákona.

    (2) Ak ku dňu účinnosti tohto zákona plynie lehota podľa § 4b ods. 2 v znení účinnom predo dňom nadobudnutia účinnosti tohto zákona, funkcia predsedu súdnej rady, ktorý sa vzdal funkcie predsedu súdnej rady, zanikne deň nasledujúci po dni účinnosti tohto zákona.

  • § 43 ods. 3 zákona o súdoch - Ak nie je nikto vymenovaný do funkcie predsedu najvyššieho súdu ani do funkcie podpredsedu najvyššieho súdu, alebo ak má podpredseda najvyššieho súdu v čase kedy zastupuje predsedu najvyššieho súdu dočasne pozastavený výkon funkcie sudcu, neodkladné úlohy predsedu najvyššieho súdu vykonáva vekom najstarší sudca najvyššieho súdu.

Navrhovatelia pri týchto ustanoveniach namietajú nesúlad z dôvodu popretia princípov demokratického a právneho štátu, porušenia povinností NRSR konať na základe Ústavy SR, v jej medziach a v rozsahu a spôsobom, ktorý ustanoví zákon a kvôli popretiu slobodnej súťaže politických síl v demokratickej spoločnosti v rámci legislatívneho procesu.

Čo to znamená? Zákon bol prijatý v skrátenom legislatívnom konaní napriek tomu, že podľa navrhovateľov neboli splnené zákonom predpokladané podmienky na jeho uskutočnenie. Návrh totiž uvádza: „Predpokladom možnosti pristúpiť ku skrátenému legislatívnemu konaniu je existencia mimoriadnej okolnosti, hrozba vzniku následku v podobe ohrozenia základných ľudských práv a slobôd alebo bezpečnosti alebo vzniku značných hospodárskych škôd štátu a príčinná súvislosť medzi nimi.“

Zákonnou povinnosťou navrhovateľa zákona je povinnosť návrh na začatie skráteného konania riadne odôvodniť. To však navrhovateľ zákona v tomto prípade opomenul.

„To vyvoláva legitímne podozrenie z účelovosti takéhoto postupu navrhovateľa zákona - vlády v snahe presadiť zmeny v zákonoch vzťahujúcich sa na personálne obsadenie justičných orgánov bez ich podrobenia dôslednej verejnej a parlamentnej diskusii pred ich schválením. V kontexte uvedeného je bez akýchkoľvek pochybností zrejmé, že samotné skutočnosti, že u piatich členov Súdnej rady SR došlo ku vzdaniu sa funkcie ani fakt, že Najvyšší súd SR nie je v súčasnosti obsadený predsedom ani podpredsedom (ktoré sú bežnými situáciami, ktoré možno predvídať), nie sú takými mimoriadnymi okolnosťami, v dôsledku ktorých by mohlo dôjsť k ohrozeniu základných ľudských práv a slobôd alebo bezpečnosti alebo k hrozbe vzniku značných hospodárskych škôd štátu. Fungovanie Súdnej rady SR, ako aj zabezpečenie vedenia NS SR v prípadoch vzniku personálnych zmien boli legislatívne upravené (aj keď nie ideálne) a neexistuje preto legitímny cieľ odôvodňujúci prijatie novej zákonnej úpravy v skrátenom legislatívnom konaní v dôsledku šírenia COVID 19, ktoré s riadnym fungovaním týchto inštitúcií nijako nesúvisí.“

Použitím skráteného legislatívneho procesu teda došlo k obmedzeniu parlamentnej rozpravy, čím sa zúžila diskusia o návrhu zákona a opozícii sa odňala možnosť takýto návrh kritizovať.

Svoje tvrdenia nesúladu ďalej podopierajú rozsiahlou judikatúrou, z ktorej vyplýva,

„že dodržanie procedurálnych podmienok prerokovania návrhu zákona musí byť v právnom štáte normou, inak dochádza k porušeniu ústavnosti. Použitie inštitútu skráteného legislatívneho konania v legislatívnom procese bez splnenia taxatívne vymedzených podmienok predstavuje hrubé nerešpektovanie zákona a svojvôľu zákonodarcu, zakladajúce záver o rozpore takto prijatého zákona s ústavou. Ak sa legislatívny proces realizuje neústavným spôsobom, nemožno o zákone, ktorý z takéhoto procesu vznikol, hovoriť ako o ústavne prijateľnom prameni práva v materiálnom právnom štáte.“

Súlad ustanovení zákona o elektronických komunikáciách

V tomto prípade sa v návrhu namieta súlad ustanovení § 63 ods. 18 písm. b), písm. c), ods. 19, ods. 20 Zákona o elektronických komunikáciách.

(18) Údaje, ktoré sú predmetom telekomunikačného tajomstva podľa odseku 1 písm. b) a d) spolu s informáciou o čase vzniku lokalizačného údaju podnik v čase mimoriadnej situácie alebo núdzového stavu v zdravotníctve, a to v príčinnej súvislosti so vznikom pandémie alebo šírením nebezpečnej nákazlivej ľudskej choroby, b) spracúva na účel identifikácie príjemcov správ, ktorým je potrebné oznámiť osobitné opatrenia Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky v záujme ochrany života a zdravia, c) spracúva výlučne v rozsahu potrebnom na identifikáciu užívateľov v záujme ochrany života a zdravia
(19) Údaje spracúvané podľa odseku 18 podnik poskytuje Úradu verejného zdravotníctva Slovenskej republiky na základe odôvodnenej písomnej žiadosti. Žiadosť podľa predchádzajúcej vety musí obsahovať identifikáciu účastníka alebo užívateľa, alebo spôsob určenia Identifikácie účastníkov alebo užívateľov, na ktorých sa poskytnutie týchto údajov vzťahuje
(20) Úrad verejného zdravotníctva Slovenskej republiky môže údaje spracúvané podľa odseku 18 zbierať, spracúvať a uchovávať počas trvania mimoriadnej situácie alebo núdzového stavu v zdravotníctve, najdlhšie do 31. decembra 2020

V dôvodovej správe predkladateľ zákona iba mechanicky popisuje cieľ, ktorý prijatím zákona sleduje, teda aby bolo v súvislosti so šírením pandémie umožnené Úradu verejného zdravotníctva získavať, zhromažďovať, spracovávať a uchovávať údaje v nevyhnutnom rozsahu a na nevyhnutný čas počas trvania mimoriadnej situácie alebo núdzového stavu, maximálne však do 31. decembra 2020. A však vzhľadom na závažnosť zásahu do ústavou garantovaného práva na ochranu súkromia, by bolo na mieste objasniť a dôsledne odôvodniť potrebu prijatia takejto právnej úpravy, z hľadiska splnenia kritérií legitimity a proporcionality.

Práva na rešpektovanie súkromného a rodinného života, nedotknuteľnosti osoby a jej súkromia, ochranu osobných údajov a na ochranu pred neoprávneným zhromažďovaním, zverejňovaním alebo iným zneužívaním údajov o osobe, s ktorými nesúlad je namietaný v tomto návrhu, môžu byť v právnom štáte obmedzené iba pri splnení podmienok legality, legitimity a nevyhnutnosti v demokratickej spoločnosti.
To skupina navrhovateľov v návrhu vysvetľuje: 

Podmienka legality predpokladá, že zásah do práv je v súlade s právnym predpisom, spĺňa požiadavky dostupnosti a predvídateľnosti a súčasne musí právna úprava poskytovať dostatočné záruky proti možnosti jej svojvoľnej aplikácie. Podmienka legitimity zásahu je splnená, pokiaľ zásah do práv sleduje legitímny cieľ (jedným z týchto cieľov je aj ochrana zdravia). Pokiaľ sa však jedná o zásahy do ústavne garantovaných práv, musia pre legitimitu takýchto zásahov existovať mimoriadne závažné dôvody.“

Podmienka nevyhnutnosti v demokratickej spoločnosti zásah do práv ospravedlňuje v kontexte existencie naliehavej spoločenskej potreby. Z hľadiska princípu proporcionality obmedzenie práva nemožno pokladať za nevyhnutné, pokiaľ nie je primerané sledovanému legitímnemu cieľu, resp. pokiaľ je takýto cieľ iba predstieraný, teda zdanlivo legitímny. Pri aplikácii zásady primeranosti a zdržanlivosti pritom musia byť využité také opatrenia, ktoré budú najlepšie viesť k dosiahnutiu sledovaného účelu, ale zároveň nebudú neprimerane zasahovať do základných práv a slobôd osôb, voči ktorým sa uplatňujú.“

Okrem tohto tzv. testu proporcionality odkazujú i na judikatúru ESĽP, ktorá nám hovorí, že sledovaný verejný záujem musí byť dostatočne závažný aby prevážil záujem jednotlivca na nezasahovaní do jeho práv a že aj v tomto prípade bude platiť zásadná premisa, že čím intenzívnejší je zásah do čím dôležitejšieho záujmu jednotlivca, tým dôležitejší musí byť sledovaný cieľ pre spoločnosť.

Navrhovatelia týmto zároveň poukazujú na to, že vyššie uvedené ústavnoprávne predpoklady na ospravedlnenie tak závažného zásahu štátu nikto nerešpektoval, pretože neexistovali žiadne mimoriadne závažné dôvody, rozsah obmedzenia práv jednotlivcov týmto zákonom nebol primeraný sledovanému cieľu a zákon neposkytuje žiadne záruky proti možnosti jeho zneužitia.

Zastávajú aj názor, že z hľadiska princípu proporcionality sú napadnuté ustanovenia zákona absolútne neprimerané cieľu, ktorý sledujú. Cieľ zabrániť šíreniu pandémie, bolo podľa nich možné dosiahnuť aj inými, menej invazívnymi prostriedkami zásahu do práva na súkromie.

Dôležitou vecou, ktorú v návrhu poslanci taktiež vyzdvihujú, je skutočnosť, že tento zásah do práv už existuje v prípade boja proti trestnej činnosti. Bol už viackrát posudzovaný aj v judikatúre nadnárodných súdov, ale v existujúcom prípade mu predchádza predbežná kontrola zo strany súdu alebo nezávislého správneho orgánu a uchovávanie informácii získaných týmto zásahom bolo právom presne regulované. Podľa názoru navrhovateľov neexistujú žiadne rozumné pochybnosti, aby závery týchto rozhodnutí nadnárodných súdov neboli analogicky aplikované rovnako aj pri legislatívnych zásahoch do práv na súkromie pri ohrození života a zdravia spoločnosti.

Návrh na pozastavenie účinnosti a následky uznania zákona za protiústavný

Konanie o súlade právnych predpisov s ústavným poriadkom je najdôležitejšou pôsobnosťou Ústavného súdu v rámci následnej kontroly ústavnosti. Práve takéto konanie sa začalo ako následok podania návrhu zo strany 30 poslancov NRSR. Ústavný súd v ňom bude konať v pléne. Popri ňom, môže Ústavný súd rozhodnúť pozastavení účinnosti celého predpisu, alebo ,ako bolo navrhnuté v tomto prípade, zachovať jeho status quo (ponechať účinnú predošlú právnu úpravu) a účinnosti pozbaviť len tie ustanovenia, ktoré boli napadnuté, poprípade všetky, ktoré boli novelou prijaté. Toto konanie je tiež charakteristické tým, že v ňom platí, že právny predpis sa považuje za súladný s ústavou, ústavnými zákonmi a medzinárodnými zmluvami až dokým nie je preukázaný opak.

Čo sa však stane ak sa preukáže opak?

Dňom vyhlásenia takéhoto nálezu o nesúlade v Zbierke zákonov stráca napadnutý právny predpis účinnosť. V rovnakom čase začína plynúť 6-mesačná lehota, keď orgán, ktorý neústavný predpis vydal, je povinný dať ho do súladu s rozhodnutím Ústavného súdu. Ak tak neurobí, právny predpis stratí po uplynutí tejto lehoty i platnosť. Je dôležité vedieť, že tieto rozhodnutia sú záväzné a platia aj pro futuro, teda už ani v budúcnosti nebude možné vydať právne predpisy, o ktorých Ústavný súd rozhodol, že sú protiústavné.